지방행정 체제 개편 추진위 중대사안 졸속 의결 논란

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특히 지뱡행정 체제 개편 위원회(이하 위원회)의 지방행정 체게 개편 논의가 객관적이고, 심도있게 진행되지 못하고, 파행적,편향적으로 진행되면서 졸속한 의결을 하고 있다면 어떻게 될까.

중앙 경실련이 국가 중대사안을 결정하는 지방행정체제 개편위원회(이하 위원회)의 부실운영으로 더 이상 신뢰를 할 수 없다고 판단한 결과 학계와 시민사회, 지방정치계등 다양한 주체가 참여하는 국민적 논의가 불가피하고 보고 지난 20일 위원회의 운영과 문제점 공개를 위한 기자회견을 가졌다.

특히 중앙경실련은 의결정족수를 무시한 의결, 합의사항의 위반,충분한 토론의 결여 및, 편파적인 외부용역에 의한 밀어붙이기식 운영,여론조사지역 선정,자치구 및 구의회의 폐지 결정 등은 더 이상 좌시할수 없는 사안이라고 비판했다.

그렇다면 위원회에서는 어떤 일이 있었던 것일까. 경실련측 입장을 요약한다.

▶ 지방행정체제개편추진위원회 운영상 문제점은?

지방행정체제개편추진위원회는 대통령소속 기관이다. 단순한 자문기관이 아니기 때문에 위원회의 결정은 상당한 구속력을 갖는다. 전체 27인의 위원 중 당연직 위원인 기획재정부장관, 행정안전부장관, 국무총리실장 등 3인과 대통령이 추천하는 6명, 국회의장이 추천하는 10명, 4개의 지방자치단체협의회가 추천하는 8인의 위원으로 구성돼 있다. 당연직과 대통령, 국의의장이 추천하는 위원이 절대적인 다수를 차지하고 있는 셈이다..

위원회는 지방행정체제개편과 관련 의견이 매우 대립돼 있다는 점, 위원 구성비율의 편향성을 고려해 찬반 표결 처리를 지양하고 합의에 의한 운영과 주민의사 존중이라는 두 가지 원칙을 존중하기로 결정했다.

이에따라 위원회 본회의에서는 합의가 이루어진 경우에만 의결해왔고, 의견이 대립되는 경우에는 토론을 계속해 왔다.

하지만 4월 13일의 경우 이러한 전례를 무시하고 충분한 토론도 없이 전격적으로 표결에 부쳤다. 이해할 수 없는 일이 벌어진 것이다.

▶4월 13일 회의에서는 어떤 일이?

위원회는 이날 통합대상의 대상이 되는 자치구를 선정하기 위한 “과소 자치구 기준 설정안”인 ▷A안/ 인접 구와 통합 할 경우 “인구 및 면적”이 해당 특 ․ 광역시의 자치구 평균 이하 : 4개▷B안: 인접 구와 통합 할 경우 “인구 또는 면적”이 해당 특 ․ 광역시의 자치구 평균 이하 : 10개▷C안: 인접 구와 통합 시 "인구"가 해당 특 ․ 광역시의 자치구 평균 이하 : 8개 등 세가지 안을 상정, 심의한 후 각각 표결에 부친 결과 어느 안도 의결 정족수를 넘지 못했다.

가장 많은 찬성을 얻은 B안은 8명이 찬성했다. 당시 22명이 재석했 때문에 과반수는 12표 이상이 되어야 했다. 따라서 위원장은 세 가지 안 모두를 부결된 것으로 선포하여야 했다.그러나 위원장은 의결정족수 미달로 부결이라고 주장하는 위원이 있었는데도 불구하고 위원장은 가결을 선언했다.

지방행정 체제 개편추진위원회의 규정 제3조에 4항에 따르면 개편위원회의 회의는 재적위원 과반수의 출석으로 개의(開議)하고, 출석위원 과반수의 찬성으로 의결하도록 하고 있다.

▶ 위원회 합의사항의 위반

시.군.구 통합기준과 관련 2012년 3월 7일 이미 위원회는 획일적인 기준을 정할 것이 아니라 주민이 참고해 판단할 수 있는 개괄적인 기준만 마련 하기로 하는 내용을 만장일치로 합의해 공표했다.

객관적인 기준을 제시하고 주민들의 주관적이고 자율적인 판단을 할 수 있게 한다는 취지였다.

그런데 통합 신청을 받은 결과 통합을 신청하는 자치구가 없자 다시 획일적인 기준을 무리하게 통과시키려고 했던 것이다.

▶ 충분한 토론의 결여

4월 13일 안건처리는 안건의 중요성에 비추어 충분한 토론을 거쳤어야 했다. 하지만 위원장은 회의 시작 전에 종을 보여주면서 발언시간을 3분으로 제한하겠다고 밝히면서 신속한 회의 진행을 강조했다. 위원회가 구성된 이후 처음 있는 일이었다. 실제로 발언이 3분을 초과하는 경우에 직원이 종을 치고, 위원장이 발언중단을 요구했다.

특히 자치구 통합기준안에 대해서는 발의 안건이 지난 번 회의에서 제안 된 것과는 다른 수정안을 상정하였음에도 불구하고 충분한 설명없이 표결에 들어갔다.

자치구 폐지안의 심의에 있어서는 더욱 심했다. 74개의 자치구와 군을 폐지하는 중대한 안임에도 불구하고 총 토론시간은 1시간 남짓했다. 1개의 지방자치단체를 폐지하는데 1분도 심의를 하지 않았다는 결론이 된다.

특히 위원회가 원래 제안했던 광역시의 구청장 임명제, 구의회 폐지안에 대해서는 수정안이 두 개가 제안됐다. 구청장은 임명하되 구의회는 유지하자는 안과 현행제도를 유지하자는 안이 수정안으로 채택됐다. 그럼에도 불구하고 수정안에 대한 논의의 시간을 갖지 않고 곧바로 표결에 들어갔다.

▶ 편파적인 외부용역에 의한 밀어붙이기식 운영의 문제점

위원 중에는 이 분야의 최고 전문가들이 포진하고 있다. 그럼에도 불구하고 위원회의 지원단에서는 예민한 안건은 거의 대부분 외부에 용역을 발주해 용역결과를 밀어붙이기 식으로 강행하려고 하고 있다.

위원들은 상당수가 이 분야에서 최고의 전문가들이다. 하지만 최고 전문가인 위원들의 의견은 무시당하고, 결론이 정해져 있는 편파적인 용역결과를 위원들이 수동적으로 듣고 찬반을 결정해야하는 거수기 역할을 강요받고 있다. 용역을 맡은 자들은 시･군이나 자치구의 통합이나 자치구 폐지를 적극적으로 주장하는 학자들이 많아서 처음부터 방향성이 정해져 있었다고 볼 수 있다.

특히 시･군자치구 통합기준과 같은 것은 수천만원의 예산을 들여 용역을 했음에도 불구하고 전혀 활용되지 못했다. 위원회가 통과를 강행하려고 했으나 위원들이 강력하게 반발하고, 장시간(8시간 이상) 토론한 결과 위원들이 T/F를 구성해 별도로 만든 안을 위원회가 채택함으로써 용역결과는 폐기됐고, 예산낭비를 초래하기도 했다.

자치구 폐지안의 경우에는 외부 용역결과를 위원회 전체회의에서 밀어붙이는 식으로 결정함으로써 위원들간에 충분한 토론은 이뤄 지지 못했다. 용역 결과도 별로 새로운 것이 없고, 이미 시중에 다 나와 있는 일부 학자들의 주장을 되풀이한 것에 불과하다. 수천만원의 예산을 소모할 필요도 없는, 결과가 정해진 용역이었다고 하지 않을 수 없다. 결과적으로 전문가인 위원들은 들러리가 되고, 돈을 받고 작성된 용역팀의 결론을 통과시키는 거수기로 전락됐다..

편향적인 외부용역 대신에 전문가인 위원들이 심도 깊은 논의를 하는 것을 중심으로 위원회를 운영하자는 의견은 철저하게 배제됐고, 편파적으로 선정된 용역팀이 실제로는 위원회를 주도하는 결과를 초래하고 있다.

▶ 여론조사지역 선정의 문제점

위원회는 거의 3억원의 예산을 들여 용역업체에 의뢰해 통합 예상지역에 대한 여론조사를 하고 이를 참고로 하려고 한다.

여론조사지역으로 선정된 지역은 대체로 주민이나 시장, 군수 등이 건의한 지역이다. 이들 지역은 주민이나 시장･군수의 통합 건의가 있는 지역이므로 여론조사결과는 통합 찬성 의견이 높게 나올 지역이다. 따라서 여론조사의 필요성이 상대적으로 약한 지역에서 여론조사를 하기로 한 것이다.

특히 국가가 필요로 해서 통합을 추진하겠다는 지역인 「홍성+예산」,「안동+예천」,「여수+순천+광양(+하동+남해)」등이나 광역시나 특별시의 자치구 지역에서는 여론 조사를 실시하지 않겠다는 것이다. 이 지역은 주민이나 시장･군수가 통합을 신청조차 하지 않아 정부가 추진하더라도 실현가능성이 높지 않은 지역이다. 그렇다면 정부가 막대한 예산을 들여서 추진하더라도 실패할 가능성이 상대적으로 높기 때문에 여론조사를 실시해 추진여부를 결정하는데 참조하여야 할 지역이다. 그럼에도 불구하고 이들 지역에서는 여론조사도 안하겠다며 제외했다.

▶ 자치구 개편안의 문제점/자치구 및 구의회의 폐지 결정은 반자치적, 시대착오적 발상

지방행정 체제개편 추진위원회는 지난 4월13일 그동안 학계 및 시민사회, 그리고 4대지방자치단체협의회에서도 반대해 왔던 서울을 제외한 6대 광역시의 군수·구청장을 임명제로 바꾸고 자치구의회도 폐지하는 내용의 '자치구 지위 및 기능 개편안'을 의결했다.

지나치게 지방행정의 효율성에 치우쳐 구의회를 폐지하는 결정은 국민생활 전반에 영향을 미치는 중대한 사안을 국민적 합의와 해당 자치구 및 지역주민들과 한마디 상의없이 비민주적인 절차에 의해서 비민주적이고 중앙집권적인 내용으로 결정한 것이다.

또 위원회는 인구 또는 면적이 해당 특별시나 광역시 자치구의 평균보다 크게 낮은 10개 자치단체를 통폐합하도록 결정했다. 자치구 면적과 인구의 평균이라는 기준으로 통합하는 발상이 어떤 근거에 의한 것인지 이해하기 어렵다. 그것도 해당 자치단체의 인구를 보면 적은 인구가 아님에도 평균이하라고 해 통합하는 것은 자치를 제대로 이해하지 못하는 발상에서 출발한 것이라고 밖에 할 수 없다.

위원회의 의결내용처럼 지방자치구역을 효율성에만 집착해 통합하거나 폐지하는 발상은 자치 및 분권의 역주행이다. 수많은 경험적인 연구는 자치단체 통합이나 폐지가 효율성도 없다는 것을 입증하고 있다. 자치구의 폐지는 주민이 스스로 다스리는 주민자치와 참여가치를 약화시키고, 특별시 및 광역시장의 권한 비대화와 권력집중을 통해 지역주민들이 지방행정에 접근할 수 있는 접근성과 민주성이 현저히 약화될 수밖에 없다.

▶위원회의 자치구및 의회 폐지 당위성과 경실련 반박

▷(위원회 주장 )대주민 서비스 및 복지의 불균형을 위해 행정구로 전환할 필요가 있다.VS(경실련 반박) 자치구간의 격차는 현재의 광역시와 특별시가 조정하면 해소될 수 있다. 행정구로 전환한다고 해서 달라질 것이 없으며 오히려 지역발전을 위한 구심점이 상실돼 자구적인 노력도 약화되고 낙후지역은 더욱 약화될 수 있다. 현재 행정구로 전환된 서귀포시는 제주시에 비해 더욱 격차가 커지고 있다. 따라서 제주특별자치도에서는 기초자치부활의 움직임이 다시 일고 있다는 점을 상기해야 한다.

▷(위원회 주장)생활권과 행정권 괴리로 인한 불편을 해소하기 위해 행정구전환이 필요하다 VS(경실련 반박) 자치구든 행정구든 경계조정의 문제는 그대로 남는다. 오히려 이 문제는 자치구를 행정구로의 전환하기 보다는 지방자치단체간의 협력을 통해 해결할 수 있다.

▷(위원회 주장) 각종 인허가 사안에 대해 시와 구의 입장이 다른 경우 사업 지연으로 인해 막대한 사업차질과 손실 초래하므로 행정구로 전환해야 한다 VS(경실련 반박) 시와 자치구가 다른 입장이 항상 문제가 되는 것이 아니다. 어떤 사안은 오히려 개발위주의 사업이나. 지역편익을 도모하는 사업은 입장이 달라서 개발을 저지해야 하거나, 지역주민의 편익을 도모해야 하는 경우도 있다. 또 현재의 시와 구의 중복적인 인･허가권의 문제는 기능배분을 재조정하면 문제를 해결할 수 있다. 약간의 사업지연은 전체와 부분간의 이해관를 조정하는 과정이라고 볼 수 있다. 이를 자치구의 폐단으로 치부하는 것은 대도시 행정의 본질인 통합성과 다양성의 공존을 이해하지 못한 획일적 사고방식의 결과이다. 자치구를 행정구로 전환하면 시의 일방적인 관점으로 인허가 결정을 하여 구의 지역적인 특수성과 이해관계를 반영할 수 없게 되는 우려가 있다.

▷(위원회 주장)“종합행정을 저해하므로 행정구로 전환해야한다. VS(경실련 반박) 특별시와 광역시도 종합행정이 필요하지만 자치구의 자율성과 다양성도 필요하다. 현재의 특별광역시와 자치구는 중복행정을 수행하고 있기 때문에 종합행정이 어려운 점이 없지 않다. 이 문제는 오히려 중앙정부-특별광역시-자치구간의 역할 및 기능의 재조정을 통해 해결해야 하는 문제이다.

▷(위원회 주장)행정운영 경비 과다 등 행정의 비효율을 초래하므로 행정구로 전환해야 한다. VS(경실련 반박) 행정구로 전환하더라도 대부분의 행정비용은 그대로 들어간다. 자치구의회를 폐지함으로서 ‘의회운영비’ 정도는 절약할 수 있으나 그 금액은 연간 20억 정도에 불과하다. 이를 아끼기 위해 행정구로 전환하는 것은 무리한 주장이다. 구의회를 통해 지방행정의 방만한 재정운영을 막을 수 있으며, 다양한 지역주민들의 의견을 반영하여 갈등과 반목을 야기하여 초래되는 사회적 비용을 줄일 수 있다

▶경실련측 시각/ 자치구- 구의회 폐지 문제 있다. .

▷ 자치구의 폐지

대도시의 업무규모를 지나치게 비대하게 할 수 있다. 이는 대도시의 다양한 특성들을 자치구에서 수렴하고 논의하는 다양성을 획일화할 우려가 많다. 현재 우리나라의 1개 자치단체당 평균 인구는 2만4,000명 정도로 세계에서 가장 큰 규모이다. 그런데 서울시 및 광역시에 자치구를 폐지하면 그 업무는 가히 공룡에 가까운 규모로 확대된다.

이는 지방자치의 본질을 크게 훼손하여 지역주민의 다양한 생활 문제들을 어떻게 지방행정에 반영하고, 지역주민들의 다양한 의견을 어떻게 수렴할 수 있을지 의문이다. 지방자치는 지역주민들의 삶에 밀착된 풀뿌리 지방자치를 실현하는 단위로 설정해야 한다. 지나치게 효율성만을 강조하게 된다면 지방자치의 본질인 민주적인 절차, 지역주민의 편익도모, 지역발전을 도모할 수 없게 될 수 있다.

거대한 공룡 자치단체가 출현하게 되면 인구가 많고, 정치적 발언권이 센 지역에 각종 자원이 집중되어 지역간 부익부 빈익빈 현상이 심화될 수 있다. 또한 풀뿌리 생활 정치는 불가능해지게 되고, 지역별 자율성과 다양성이 사라지게 되어 도시는 획일화되어 지역사회의 활력이 사라지게 되고, 행정은 비대해져 관료주의의 폐단이 심화될 수밖에 없다. 지역발전을 위한 선의 경쟁은 사라지고 양육강식, 부익부 빈익빈의 현상만 심화될 수 있다.

▷ 구의회의 폐지

지방의회는 다양한 지역주민의 의견을 반영하고 이를 전달하는 시스템이라고 할 수 있다. 특히 자치구의회는 일선에 있는 지역주민들의 의견을 반영할 수 있는 구조이다. 그런데 자치구의회를 폐지하고 의회의 규모도 다르고 책임성도 약화된 광역의회가 지역주민들의 생활과 밀착된 문제들을 광역의회에 제대로 반영할 수 있을까 하는 우려가 제기된다.

자치구의회의 폐지는 결과적으로 일반 시 이상의 인구 규모를 갖는 정도의 자치구에 지역주민의 참여를 제한하고 지역주민들의 자치권을 빼앗는 상황을 초래하게 될 것이다. 구청장은 민선으로 하고 구의회를 폐지하는 서울의 경우는 더욱 그렇다. 오히려 독일의 준자치구의 경우는 구청장은 임명하되 구의회는 구성하도록 해 지역주민들의 의견이 반영될 수 있는 구조를 만들고 있다는 점을 짚어볼 필요가 있다.

▶ 구미경실련이 주장하는 지방행정체제개편 입장은?

위원회는 본래 합의한 대로 상호 설득과 합의에 의한 안건처리를 해야 하며 수적인 우세를 이용해 무리한 표결로 강행처리해서는 안 된다.. 특히 시･군･자치구 통합의 문제는 위원회가 합의한 대로 주민의사 존중의 원칙을 고수해야 하고, 정부가 앞장서서 과도한 인센티브를 부여한다든지 여론과 분위기를 부추기는 행위는 삼가야 한다. 과도한 인센티브나 특혜를 베풀어서 통합을 유도하는 것은 통합으로 달성하려는 효율성과 비용절감과는 이율배반적인 모순이다.

우리나라의 기초지방자치단체는 외국에 비해 평균 10배 내지 100배 이상 큰 편이므로 더 이상 기초자치단체를 통합해서 광역적인 문제를 해결하려는 것은 무리인 만큼 광역적인 문제는 지방자치단체간의 협력을 통해 풀어가려는 노력을 기울여야 한다.따라서 생활구역과 행정구역의 상치로 인해 주민들이 겪는 불편은 지방자치단체간의 통합 대신에 경계조정을 통해 풀어나가도록 노력해야 한다.

충분한 논의와 토의없이 74개의 자치구와 군의 폐지를 의결한 것은 지방자치에 대한 사형선고라고 본다. 대도시의 다양성과 통합성은 조화되어야 하며 일방적으로 통합성만 강조하는 경우 대도시는 활력을 상실하고 경직될 수밖에 없다. 대도시내 지역간 균형은 시청의 조정으로 충분히 해결될 수 있고, 자치구를 폐지하는 것은 오히려 빈부의 격차를 심화할 수도 있으므로 근거없는 자치구와 군의 폐지 논의는 황당하다.

또 지방행정체제 개편은 무엇보다도 국가와 지방간의 역할 재배분, 재정의 재배분, 자치경찰의 도입과 교육자치제도의 개선, 특별행정기관의 정비 등이 중심인데도 위원회는 아직 제대로 논의조차 하지 않고 있다. 바람직하지도 가능하지도 않은 시･군통합이나 자치구･군 폐지 등의 논의에 자원과 노력을 낭비하지 말고 시대적 요구와 지방자치발전을 위해 긴급히 필요한 문제부터 우선순위를 두고 논의를 재개해야 한다..

특히 현재 위원회가 역점을 두고 있는 시･군통합, 자치구통합, 자치구･군의 폐지 등에 대한 논의는 이미 구시대적인 토목적 발상에 불과하다. 통일을 앞두고, 세계화시대에 걸 맞는 지방자치의 모습을 실현하는 입법권의 분권과 재정분권, 주민편익을 위한 경계조정, 광역적인 문제에 유연하게 대처하기 위한 지방자치단체간의 협력, 지방정치의 정체성 확보와 중앙정치에 의한 지방정치의 예속을 해소하기 위한 정당공천 문제의 해결 등에 논의의 초점을 맞추어야 한다.